(個人簡介)

在政治體制上，中國在過去的十年中，對民主化有推進作用的變化不多，農村村民委員會的選舉是較為突出，也是最受到西方關注的一項⁽¹⁾。本文嘗試總結此一制度的發展，並探討其對民主化可能提供的貢獻。

在目前的中國，有廣泛民眾參與的直接選舉有兩類，其一是縣級和鄉級的人民代表選舉⁽²⁾ ，其二是村民委員會的選舉。從重要性而言，無疑是縣、鄉的人大代表選舉遠遠高於村委員的選舉，這主要是由於下面三個原因：其一，人大代表選舉屬於政權組織的部分，當選的代表行使政府的各種權力，而村委會只是一種自治組織，只具有法律賦與的有限職能⁽³⁾，兩者在性質和權力上不可同日而語；其二，從選舉的實踐時間而言，縣、鄉級的人大代表選舉比村委會選舉早得多，文化大革命前的一段歷史不算，目前的地方人大代表選舉，從一九七九年《選舉法》通過以來，就從未間斷地在鄉級每三年舉行一次，在縣級每五年舉行一次，至於村委會選舉，則是自一九八七年十一月《村委會組織法（試行）》通過以來，才逐步開始按期進行，在推行得最好的地區（如遼寧省、福建省），也不過完成了四或五次換屆選舉；其三，就選民覆蓋面而言，地方人大代表選舉是所有合資格的選民都可以參加，但村委會選舉只涉及農村村民⁽⁴⁾，而實際上目前仍有一定數量的農村還沒有進行選舉⁽⁵⁾。不過，村委會的選舉在重要性方面雖然遠遠不如地方人大代表選舉，但其所受到的關注程度，卻又大大超過地方人大代表選舉，究其原因，一方面是村委會選舉在制度上有不少創新，選舉的民主性質遠在地方人大代表選舉之上，因而引起中外人士的注意，這一變化和村委會屬自治組織，政府的監督和控制較為寬鬆有關；另一方面是政府對村委會選舉持相當開放的態度，很早就准許外國人前往觀察和研究⁽⁶⁾，但對於地方人大代表選舉，則相當重視保密，令有關的探討，難於進行⁽⁷⁾，於是大家的注意力也只能別無選擇地傾注到村委會選舉方面。

自一九七八年開始，「家庭聯產承包責任制」在農村出現，農村的經濟體制改革迅速展開；農民在獲得生產自主性後，積極性提高，令到農產品大幅度增加，農村經濟迅速好轉。農戶取代原來的生產隊，成為農村的基本經濟核算單位，農民也逐漸成為國家稅務的直接繳納者，隨之而來的，是農民的財產權得到承認，人身自由也開始得到保障，過往農民完全被生產隊支配的情況出現根本性的轉變。但與此同時發生的，是實行了二十年的人民公社體制開始瓦解，土地承包給農民，農民自行決定如何經營後，生產大隊、生產隊這兩級最基層的組織失去原有功能，陷入癱瘓狀態。於是，在不少農村出現一種無序的混亂情況，集體財產由於缺乏管理而迅速流失，社會治安惡化，公共事務、公益事業無人過問，國家下達的徵糧徵稅任務無法執行，計劃生育、教育工作等陷於停頓，於是一部分農村開始自謀應變之道，在一九八零年底，在廣西的一些農村開始出現村民委員會形式的自治組織，之後類似的組織在各地逐漸成立，這對於恢復農村秩序，執行國家任務明顯有所幫助，於是，在一九八二年底，全國人大通過新的憲法時，總結了有關的經驗，在憲法第111條將農村的村民委員會和城市的居民委員會規定為最基層的群眾性自治組織。不過，直到此一時候，政府對於如何重建農村組織，還沒有明確的規劃。

從一九八四年開始，中國政府著手農村村民自治的立法工作，同時帶動了對農村政策的全面檢討，在如何面對村委會，是否將之運用以重建農村組織的問題上，爭論極大，對村委會予以肯定的一派，著重指出村委會有助重建農村社會秩序，協助完成國家任務的作用；對村委會予以否定的一派，則主要是地方上的黨政幹部，他們擔心村委會成為黨政機關的制衡力量⁽⁸⁾。最後，由於分歧很大，全國人大無法完成立法，改為委託人大常委會代為立法，終於在一九八七年十一月以「試行法」的方式通過《村民委員會組織法》。在全國人大的立法史上，這是很獨特的例子⁽⁹⁾ 。

中央立法完成後，各省、市也分別制定有關的實施條例，而村委會的組建工作，包括村委會成員的選舉，則由各地方的民政部門負責執行。村委會的組織形式，是由年滿十八歲的農民直接選舉產生三至七名、任期為三年的主任、副主任和委員，並且推行財務公開、村務公開的制度，村委會接受村民大會或者村民代表會議的監督，並通過「村規民約」，以指導農民的生活和行為。據統計，到了一九九七年，全國共建立了約七十四萬個村委會，覆蓋了農村人口的約90%⁽¹⁰⁾，對於恢復農村的社會秩序,執行國家的徵糧徵稅、計劃生育等工作，村委會發揮了顯著的作用。

在試行法推行十年後，全國人大常委會在一九九八年十一月通過了修改後的《村委會組織法》，新法無疑總結了過往的經驗，內容比前豐富詳盡，對於村委會的直接選舉程序、村民代表會議事制度、村務公開的方式等都作了更為細緻的規定，還特別增加了條款，明確指示了中國共產黨農村基層委員會對村委會的領導關係 ⁽¹¹⁾ 。

其一是在政府的有意引導下，村委會負擔了顯著的行政功能，接近於成為最基層的政權組織，執行由上級指派的徵糧徵稅、計劃生育等工作。目前的一個有趣現象，是發展得比較好的村委會，往往是因為得到有關黨政組織的重視和協助，而黨政組織之所以對之予以重視，是由於看到村委會在完成各種指派任務方面有積極作用⁽¹²⁾。換言之，對政黨系統來說 ，村委會發揮的主要是工具作用。這和村委會的民主性質無疑有內在矛盾。

對於村民自治推行至今的成績，一般都明確予以肯定，村民自治所追求的「四個民主」（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督），廣泛地獲得認同。村民自治的推行，包括村委會選舉的推行，各地的差異極大，實在不容易作出概括⁽¹³⁾，但如果將之作為中國民主化過程的一個可能組成部分而言，則村民自治起碼有如下三個積極的作用。

其一是在選舉制度上有所創新，很有可能帶來重大的突破。在創新方面，村委會選舉的多項措施現在已經是非常著名，包括（一）公開提名候選人，擺脫了一直以來主持選舉工作的機構操縱提名的情況，其中以遼寧省梨樹縣的「海選」最受稱頌；（二）以「預選」方式決定正式候選人；（三）允許和安排候選人進行競選活動；（四）較完善的秘密投票方法，包括設立秘密劃票間。對於選舉制度發達的社會（如香港）來說，上述各項措施並無特別之處，但在缺乏選舉傳統，尤其是對文化教育水平都相對落後的農村來說，這些措施卻是極大的創新，需要克服很多不利條件（包括黨政幹部的抵觸情緒）才能建立起來。現在，農村選舉普遍都因其民主性質而受到稱讚，中國政府在對外的宣傳上，也往往援引農村選舉作為中國民主有所發展的佐證。從政治體制而言，村委會選舉還有一層重大的意義，此即作為地方人大代表選舉的對照和參考，因為相比較起來，人大代表選舉明顯落後，在選舉的公開性、競爭的公平性和選民的可選擇範圍等方面，都遠遠不如村委會選舉，這就自然對人大代表選舉形成一種壓力，令之難於抗拒變革。去年十二月四川省步雲鄉的直選鄉長的嘗試，很可能就是這種以村委會選舉為參考，謀求突破的先聲⁽¹⁴⁾。

其二是黨政機構的管治方式，逐漸出現變化。村委會的成員經由選舉產生，在執行工作上就不可能繼續過往黨政幹部高高在上，不受民眾約束的方法，財政公開、村務公開的制度雖然在各地實施的情況很不一致，但都普遍得到擁護，而且有關的規定也逐漸趨向明確。這對於制止農村幹部的貪污舞弊、揮霍浪費是有很大作用的。現在已經有學者注意到，村委會行政方式的演變，逐漸影響到上級的黨政組織，其中以鄉鎮政府在管治方法的變化較為明顯。因為一方面鄉鎮政府的各種稅金要通過村委會來收取，很多項目的工作也要村委會協助完成，村委會因此就多少具備了代表農民和鄉鎮政府討價還價的力量，鄉鎮政府和村委會之間，不再是上下級的指揮和服從關係，而是需要建立一種較為平等的協作方式。另一方面，在村委會進行財務公開、村務公開的情況下，鄉鎮政府也難於抗拒這種要求，現在一些鄉鎮已經開始推行政務公開制度，並且訂立了具體的章程和規定，有關的學者將之稱為「治道」（governance）的變遷⁽¹⁵⁾。

其三是重視個人利益，並要求得到有效保障的一種公民權利意識，開始在農民中孕育和發展，而且已經到了不可逆轉的程度。隨著經濟改革，農民對自己的勞動和所得獲得了支配權，過往個人全由集體支配的局面慢慢結束，對於個人的財產和自由，自然要考慮如何得到有效保障，村委會的建立和選舉的推行，令到農村看到透過這種渠道，可以表達自己的利益要求，謀求較佳的保障，或者至少可以一定程度地制約幹部的專橫，對於長期以來在政府權力和政策之前都非常被動的農民來說，這種變化無疑是巨大的，這等於對個人自由和公共權力之間的界線，重就進行劃分，是以有學者稱之為一種新社會契約（a new social contract）的出現⁽¹⁶⁾。三年一次的村委會選舉，以及期間的財務和村務公開措施，周而復始地促使農民關注本身的利益和留心社會環境的變化，令之逐漸演變為一個積極的，敢於爭取的公民，這就為民主化所必須的參與意識，培養了巨大的力量。村委會選舉已經成為農村生活中的一項重大事務，這個深刻而廣泛的民主實踐極有利於在未來將之提升到更高的層次。

其一，實行自治的農村至今仍未算普遍，在中國的龐大農村社會中。進行選舉的為數仍然不多，即使在已經推行村民自治的農村，推行的程度亦非常參差。在一九九五年，民政部確定了82,266個村為「村民自治示範村」，但這只佔全部村委會總數的約10%，而且其衡量標準還比較側重經濟增長，而不是全部集中在農村內部的自治管理⁽¹⁷⁾。另一位學者估計，在九十年代初，具有較強的自治功能的農村，只佔全國總數的約25%⁽¹⁸⁾；另外又有學者估計，「行政化的村」，即村委會不過是鄉鎮政府的下屬機構，並無村民自治之實的農村，佔全國村莊的60%以上，其中村級組織處於癱瘓、半癱瘓狀態的「失控村」，約為10%⁽¹⁹⁾。所以，以中國農村之大，人口之多，目前接受過自治薰陶，行使過選舉權利的農民，仍然屬於少數。

其二，村民自治，包括村委會的選舉，極易被黨政機關操控和架空，變得虛有其表。目前的有趣現象，是在條件較差的農村（主要是經濟和文化教育落後），即使依照上頭政策成立了村委會，而且在人事和體制上和黨政組織有所分離，也往往由於各種條件不足而無力擺脫黨政機關的支配；在條件較佳的農村，則黨政組織在人事和體制上和村委會往往「融為一體」，具有實際意義的自治無法發揮，最通常的做法，是農村的黨支部成員和村委會成員交叉任職，將非常有中國特色的「一套人馬，兩個招牌」的黨政結構，貫徹到最基層的農村社會，又或者由黨支部書記擔任村委會換屆選舉工作領導小組組長，通過推薦候選人等方法，對村委會選舉進行引導和控制。一九九八年十一月通過的新《村委會組織法》，專門增加了條文，突出農村黨組織對村委會的「領導核心作用」，這就等於從中央政策的層次肯定了這種久已存在，在地方普遍推行的方法。在這樣子的控制下，村委會要開展真正的自治工作，相當困難，有學者將目前村委會的困境歸納為三個主要矛盾，其一為鄉政管理與村民自治的矛盾，即村委會易於淪為鄉鎮政府的派出或下屬機構，以完成鄉鎮政府下達的任務為首要工作；其二為鄉村內黨組織與村民自治組織的矛盾，即村委會易於淪為黨支部的副牌，最終的決定權在黨組織；其三為農村社區內政務與村務的矛值，即村委會的工作，多大程度應集中在完成國家政策和上級政府要求方面（包括計劃生育、徵兵、收繳稅款、環境規劃、公安司法、民政事務等），多大程度應集中在涉及本村村民利益，由村民大會等組織議決的事務上⁽²⁰⁾。歸根究底，就是自治能否落實的問題，而自治能否落實，就是能否減少或避免黨政組織操控的問題。中國政治的一大特色，是政策的目標相當不錯，相應的方法亦已完成，但推行起來卻很不一樣，各地更千差萬別，村民自治的理論與實踐，也無法逃過此一規律。

其三，即使在村民自治落實得比較好的地方，我們也不能不看到，由於本身規模的限制，將村委會的經驗再向較高層次推廣，是有困難的。中國各地農村在面積和人口方面差異極大，但較普遍的情況，是村委會下轄一千至三千人左右，18歲以上的村民在數百至二千之間，由於農村生活較單調，生產活動的周期性較明顯和一致，對於進行選舉投票或者召開村民大會等具有直接民主性質的活動來說，較為容易，村民在感覺新鮮，或者慣性服從的原因下，一般也積極參與，例如村委會選舉，常見的方式就是在農閒季節，召開大會，進行候選人諮詢答辯和投票，而且往往舉行多場大會。在推薦候選人程序中著名的「海選」方式，就是一個相當繁複，包括幾上幾下的程序，只有在農村的小規模基礎上才行得通。如果在選民數目龐大、分散，成份複雜的城市，很多現有村委會選舉的辦法都無法行使。因此，即使有上文提到的制度創新性，我們不得不看到，村委會選舉其實是在原理和精神的確立（公平、公開競爭、有真正的選擇性），以及培養選民的意識和習慣方面，作用較大，可供直接引用和推廣的方法和措施不多。

1. 其餘的有人民代表大會制度的加強，法制的發展（尤其是立法量增加和立法制度漸趨鞏固）等。
2. 此兩級的人大代表採用直接選舉的方法，之上的各級（地級、省級及全國人大）則採用間接選舉的方式，由下一級的人大代表選舉上一級的人大代表。
3. 憲法第一一一條的規定如下：「居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，並且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。」
4. 本來，在城市應該成立與村委會平行的居民委員會，但由於城市居民的生活主要依賴本身工作單位的安排，居委會的作用不大，故此一直無甚發展。(見徐勇，頁51。)
5. 這方面的具體數據未見，但目前村委會組織只覆蓋農村人口的約90%，即仍有一成的農村人口仍未有組織村委會，在村委會已建立的地方，選舉也不一定按期進行，各地差異極大，詳情見下文討論。
6. 中國政府在1994年和1997年分別允許過兩個美國政治團體前來參觀村委會選舉，這兩個團體後來將觀察結果撰寫為報告書：International Republic Institute, People’s Republic of China Election Observation Report, May 15-31 1994,1995出版, The Carter Center, The Carter Center Delegation to Observe Village Elections in China, March4-16 1997,無出版日期。其他以個人身份來華觀察、研究農村選舉的外國學者為數甚多。
7. 此情況最近稍有變動。在1996年底，中國社會科學院政治學研究所進行一項縣級人大代表選舉研究，在全國六個縣級人大作出實地調查，筆者也是研究課題組成員之一。另美國的卡達中心（Carter Center）1998年底獲准前往中國四川省觀察鄉鎮人大代表選舉，見香港《信報》1999年1月6日報導。
8. 參見Kelliher文章。
9. 有關的立法過程與爭論參見白益華、王然：＜法的神經＞及白益華：＜村委會組織法的形成及其基本精神＞。
10. 村委會的數目，有一定的波動，現據歷年的《中國農村統計年鑑》資料，整理如下：

1. 《村民委員會組織法》第三條。
2. 有關這方面的分析，見O’Brien文章。
3. 可參見徐勇書中包括的一些個案。
4. 有關報導見《南方周末》1999年1月15日及香港《明報》1999年2月11日至13日。
5. 參見白鋼文章。
6. 此為Minxin Pei 的觀點。
7. 徐勇，頁141-2。
8. 此為張厚安的估計，見徐勇, 頁139。
9. 徐勇，頁144-7。
10. 徐勇，第七章。

《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（1987年11月24日第六屆全國人大常委會通過）及有關說明、審議報告，《全國人大常委會公報》1987年第三號（5月15日出版）、及第六號（12月20日出版）。

《中華人民共和國村民委員會組織法》（1998年11月4日第九屆全國人大常委會通過）及有關說明、審議報告，《全國人大常委會公報》1998年第五號（11月15日出版）。

張厚安、白益華：《中國農村基層建制的歷史演變》，成都：四川人民出版社，1992年。

Tyrene White, “Reforming the Countryside,” Current History, Vol,91, No.566, September 1992, pp.273-277.

Kevin J. O’Brien, “Implementing Political Reform in China’s Villages”, The Australian Journal of Chinese Affairs, No. 32, July 1994, pp. 33-59.

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白益華、王然：＜法的神經＞，載白益華、楊開煌、石之瑜編：《中國大陸基層的民主改革¾ ¾ 制度篇：村民自治的實踐》, 台北：桂冠圖書公司，1998年；頁175至207。

白益華：〈村委會組織法的形成及其基本精神〉，載白益華等上引書，頁209至224。

白鋼：《村民自治與治道變遷》（未發表論文），1998年12月交予本文作者。

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Minxin Pei, “ Is China Democratizing” Foreign Affairs, Vol. 77, No. 1, January / February 1998, pp.68-82.