論文： |
幹部體制改革 對中國未來民主政治發展的影響 |
講者：張炳良博士
城市大學公共及社會行政學系
系主任
一．幹部體制與政權的關係
在當代中國，幹部制度歷來不只是一個人事管理體制改革的問題，而涉及政權的實質。原因在於共產黨上台執政後，以推行社會主義建設為名義，基本上於五十年代逐步把全國全社會收歸「國」有，而這個「國」乃由共產黨領導和全面支配的國家機器，其具體的體現就是幹部體制。過去的國家幹部涵蓋黨、政、軍、事、企、群六大系統；在取消私營經濟後，實際上全民都成為為「國家」服務、其生活完全依賴國家單位的工具。故此幹部體制既體現了「黨國」（
party state）自上而下的經濟、行政和社會操縱，也同時是人民層層由下而上依賴國家以求生存和發展個體利益的軀殼。在黨指揮政、黨管幹部的組織原則下，共產黨是幹部體制的最終擁有者和主宰者，因此人民共和國成立幾十年來的多場黨內鬥爭和整黨運動，也往往同時透過黨國機構及其人事體制的整頓而表現無遺。鄒讜教授直截了當地把中共建立的管治體系稱為「全能主義」的政治系統（totalistic political system），當中包括政權組織、政治文化和國家與社會之間的關係。1幹部體制既是權力和利益依賴關係的總建構，因此其演變自然關乎黨國的地位和前景，也是關心中國民主化的人士所應聚焦的。廣泛而言，民主化包含幾個不同層次和概念上的變革：（一）管治權力的構成與更替、其社會基礎及社會認受性──民主化主張的是政權應基於全民普及公平機制（如普及直接選舉）的授權而產生或更替，產生過程當中應存在公平競爭（因此應有多黨共存競爭）；（二）管治權力的監察、規範與制度化──以確保權力不致濫用，並在受到適當制約、制衡和外在參與的條件下有利於產生利民的決策和行使權力的結果；（三）國家權力（政權）和社會（民間、公民社會）的分離與互動關係──以確保由社會產生出來，原則上履行社會公意的國家不會轉過來成為壓抑社會、操控民間的統治機器。因此民主化和公民權利／人權的保障及自由化是分不開的。就是在不少西方民主國家，政權權力的濫用和官僚架構的權力和控制範圍的任意擴張，也成為其國民擔心成為削弱民主自由的因素，何況在當代中國這個基本上由黨國官僚幹部所壟斷的國度裏？所以，民主化的命題在中國不是簡單的應否及何時實行全民普及選舉，取消一黨專政的問題，還有一個更根本的層次，就是如何把國家權力進行合理規範和制度化。
二、過去幹部體制改革在不同時期的思路與主張
官僚主義、權力過份集中、幹部特權等弊端由來已久。中共領導層也很清楚其嚴重性。從某種角度去看，四九年以來，在不同的時期，中共也曾嘗試去解決官僚問題。建國初期的「三反五反」運動，重點便是針對打擊官僚腐敗、貪污的問題。六十年代的文化大革命，撇開黨內高層權力和路線鬥爭的角度，在某方面看亦是針對官僚主義、幹部弄權和脫離群眾。毛派認定黨內官僚已經腐化，變成資產階級，所以需要踢開黨委鬧革命，從而清洗黨內走資派。
直至文革為止，中共都輕易把官僚主義問題簡單地歸結為一個階級鬥爭或思想不夠革命的問題，視之為封建主義殘餘和受「地富反壞右」分子不良影響的結果，故需靠路線鬥爭、群眾運動、思想改造等手段去予以端正，從而低估了它作為黨國專政下必然產生的制度性危機的本質。
七十年代末，鄧小平二次復出主政，曾在政治體制改革上企圖尋求突破，他在八零年八月十八日中共政治局擴大會議上《黨和國家領導制度的改革》講話中開宗明義地指出：「我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好，可以使壞人無法任意橫行，制度不好，可以使好人無法充份做好事，甚至會走向反面。」
2不過，儘管鄧小平承認了幹部體制的制度性問題，並提出了不少在當時富有創意的改革（包括取消幹部終身制；健全幹部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換等制度；著手解決黨政不分、以黨代政的問題等），他的改革之最終目的還是為了飽受「三信」危機（信心、信仰、信任）衝擊的中共進行維新，以強化黨國的領導地位和能力，而非去削減黨對國家和社會之控制。「四項堅持」是對所有改革的思維制約。這樣的一種以黨利益為最終利益的思維，因而注定了中共在八十年代政治體制改革方面的步步為營和反覆倒向，最後在八九年學運危機中為怕「亡黨亡國」而不惜以軍隊武力鎮壓學生與政治異見者。本來八十年代的政改是分兩個層次進行：其一為政府體制改革，集中於改善政府辦事效率與行政效能、幹部人事管理制度改革（含國家公務員制度之建立）、精簡機構等行政性改革；其二為政權體制改革，例如黨政關係、國家與社會的關係、政體民主化等政治性改革。在中國推行政改的過程中，那些針對官僚主義、行政改革、機構臃腫等問題的行政改革，推展時阻力政治較少。但那些針對國家和黨的地位，特別是黨政關係問題的政治改革，推行很難。中共十三大在八七年雖然提出黨政分開，但遲遲未見落實，六四事件後更不再重提，可見凡涉及黨的權力的改革其阻力必然極大。另外，即使是行政改革也未必事事暢通的。建立國家公務員制度，雖然在八十年代中醞釀多年，並經中共十三大正式提出確定，但國家公務員暫行條例經歷廿多稿，遲遲未能出台，至九三年九月才由國務院拍板公布，當中最大原因就是改革觸動幹部體制內的既得利益架構，對不少現幹部造成衝擊威脅，阻力太大。同樣，朱鎔基近年推動國家機構改革，企圖把機構人員從中央至地方皆裁減一半，也遇到莫大阻力，連他也要聲稱為自己準備多一副棺材，以表不惜死戰以求達致改革的決心。
八十年代以來的政改，大抵上可以八九年「六四事件」為分水嶺。八七年中共十三大趙紫陽所作報告所勾劃以「社會主義初級階段」論為主要理據根據的改革藍圖3，可算是較完整和全面的一套改革方案。在經濟體制改革上，趙氏報告提出「國家調節市場、市場引導企業」的總思路，主張所有權與經營權分離，發展多種所有制經濟。在政治體制改革上，報告提出多項創新性主張，包括：
可以說，十三大提出的經改和政改主張，其背後的理念思維是統一的，就是在維護黨的領導角色的同時，把原來權力和職能抓得死死的黨國進行系統分解和權力職能分工，政企分開、黨政分開，承認社會經濟多元成份和社會利益的多元化，不再堅持抽象的全國全民一體化的教條。
趙紫陽及其支持者推行幹部體制改革，當中富有政權改革的味道。改革的提法是科學性的，重點在於管好「人」和「事」。十三大報告強調，「進行幹部人事制度的改革，就是要對『國家幹部』進行合理分解，改變集中統一管理的現狀，建立科學的分類管理體制；改變用黨政幹部的單一模式管理所有人員的現狀，形成各具特色的管理制度；改變缺乏民主法制的現狀，實現幹部人事的依法管理和公開監督。」4這樣的科學管理化，其客觀效果將是調整以至削減黨的管控作用。當時構思的國家公務員制度乃分為政務與業務兩類公務員，前者類似外國選任或政治委任的公職人員，而後者則走西方文官系統的道路，受國家公務員法所管理，如此二分明顯地是配合黨政分開的總思路。
正因為十三大時所構思的幹部體制改革乃趙紫陽全面政改的一個組成部分，所以隨著「六四事件」後的政治反撲及趙的落台，其後的幹部改革思維和措施均收窄了幅度。黨政分開在「六四事件」後已截然不談，反而進一步強調傳統的「黨管幹部」的組織原則及各級各機關企業中黨組的領導角色。九三年國務院公布國家公務員暫行條例5，放棄了十三大時主張的政務類與業務類二分的模式，改而採納了領導職務與非領導職務的分野，目的就是防止造成幹部隊伍（即公務員）出現黨政分開現象6。九零年國家人事部部長趙東宛在一篇黨刊文章中，就清楚申明：「我國的公務員制度明確規定，公務員必須堅持四項基本原則。公務員在公務活動中應認真執行黨的路線、方針、政策，在政治上、思想上與黨中央保持一致。」7
九十年代以來，至少在政治修辭和改革提法上，幹部體制改革側重了其行政管理和效率方面。江澤民在九二年中共十四大雖有提及政治體制改革，但把其位置放得很低，且避談黨政分開，只泛論進一步完善人大及政協制度、決策科學化與民主化、加強法制建設，及搞好社會治安以保證社會穩定和經濟發展等。
8反之，在行政管理體制和機構改革方面，江澤民提出比較具體著實的指標，主要有以下各點：9九七年九月中共十五大，江澤民報告中對政改的表述基本上承襲了十四大的思路，仍是強調在共產黨執政的前提下去發展民主和法制，比較突出的是「依法治國」的提法。依法治國既可看成是中共願意接受法律的制約和法治的優先，但亦可解讀為中共放棄傳統的以思想及意識形態路線去統治社會，改以法制作為手段，而其政權壟斷性的地位則不變。十五大報告繼續呼籲推進機構改革，並以此作為涵蓋整個國家機構組織、職能、編制、工作程序、人事管理、激勵機制、辦事效率效能等一系列改革的總議程10，以應付嚴重的官僚主義，使不致「直接阻礙改革的深入和經濟的發展，影響黨和群眾的關係。」
然則，在中共重申黨的執政壟斷地位、黨管幹部、幹部與公務員皆須堅決執行黨路線並與黨中央保持一致下，是否往後的幹部體制改革在政改和民主化發展上便不可避免地黯然失色，陷於完全行政化、效率化的非政治性狹谷中呢？筆者認為情況並非如此悲觀和直線發展；反之，正正因為由幹部體制所代表的國家機器乃中共統治的權力行使載體和基礎，任何幹部體制改革和異動皆會對中共的權力構成制度性影響，故儘管機構改革和幹部人事改革在現階段以行政管理改革的思維去進行，其對政權的含義還是不應忽視的。
三．幹部體制改革帶來的制度性變化與衝擊
傳統的幹部體制的特徵是：
縱觀八十年代以來的幹部體制改革，可以清楚看到有專業化、制度化、法制化和科學管理化的明顯趨勢。
早在八二年中共十二大，就提出了幹部「四化」的目標，即革命化、年輕化、知識化、專業化11，當中的重點在於知識化和專業化，為其後的改革所強調的擇優錄用、因才升遷、業務培訓提供了路線根據。制度化體現於取消幹部領導終身制，健全幹部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換、任期、退休離休等制度，並確立各級人員的崗位負責制。法制化體現於對各級幹部的職權職能、政治待遇、生活待遇等制定專門條例，並設專門機構進行監督檢查（例如重設監察部）。國家公務員暫行條例乃迄今最完整全面的規範國家機關幹部的法規，其十八章八十八條款涵蓋義務與權利、職位分類、錄用、考核、獎勵、紀律、職務升降、職務任免、培訓、交流、迴避、工資保險福利、辭職辭退、退休、申訴控告、管理與監督等12。科學管現化體現於對幹部體制實行系統分解、職能分解和職務職位的科學分類，實施分類管理，一改以往集中統一管理的流弊。
此外，隨著經濟市場化改革的推展，不少過去由機關或企業單位所承擔的服務（如住房、醫療、教育以至托兒、交通等）均走上商品化道路。幹部傳統享有的非工資性福利待遇紛紛實行現金化，這樣實質上大大削減了幹部對單位的依賴，從而促進人才的能進能出和流動，也同時嚴重衝擊了原有的單位所有制。
所以，儘管幹部體制改革未有正式觸及黨政分開、黨管幹部、四項堅持等政治禁區，因而距離建立一個唯才而用的政治中立的文官制度尚遠，但是隨著幹部體制日益制度化、規範化及在經濟利益上脫離黨的直接支配，則幹部便容易突顯其業務與專業自主性，有機會長遠地出現近似西方國家行政服從於政治、卻與政治分離的格局出來。例如，國家公務員暫行條例開宗明義在第一條確定：「科學管理、保障國家公務員的優化、廉潔、提高行政效能」，在第三條再強調「堅持為人民服務的宗旨和德才兼備的用人標準；貫徹公開、平等、競爭、擇優的原則」13。換句話說，雖然中共仍高舉黨管幹部的原則，但是在依法治國的前提下，不斷的制度化和規範化必然會制約黨組織在幹部人事管理和工作程序上的實質影響力。而且，經濟市場化改革的一個重要後果是政治權力與經濟利益的逐步分離，由市場邏輯而非單純的政治決定或行政行為去支配資源的分配，因而抽象的黨領導在人民及幹部的生活領域內的微觀層次之效應也在逐步下降。
誠然，一些歷史經驗也說明，文官體制擇優化（例如透過公開考試招錄）可以產生兩種截然不同的效應。Mueller的比較研究就發現，英國和普魯斯（Prussia）兩國在十九世紀皆實行文官考試制度，在普魯斯新制度造就了城市中產階級憑考試進入原本由地主貴族所操控之文官系統的途徑，但在英國則相反，原來的貴族子弟藉著對學校制度的壟斷仍可繼續在文官考試制度下支配文官公職14。中國大陸的幹部體制改革，究竟擇優化的措施會否帶來幹部的社會構成（social formation）的重大調整，還是只停留在既有政治精英階層的再循環上（例如高幹子弟繼續憑藉較佳學歷壟斷中上層公職），仍有待觀察。不過，就算是在現存精英內進行重構，也不能排除像台灣式的既有權力階層內部自我改造和改革去促成國家統治的現代化和自由化的趨勢。當然，台灣在八十年代後期出現急劇的民主化改革，既有國際性大勢的外因，也有本土黨外勢力和民間社運的施壓，不是單靠國民黨內所謂開明力量的自發覺醒。同樣，中國大陸面對的民主化前景，若只靠中共黨內革新，也可能只會出現一個開明卻仍專權的威權主義來。因此，如何約束國家的權力及如何開拓民間社會的多元化和自主化的空間，是中國民主化命題的重要關鍵。國家體系內的改革目前有賴幹部體制改革的進展，而社會空間的發展則視乎經濟市場化改革所產生的新動力了。
註釋：